---

ارزيابي محدوده اختيارات پادشاه در قانون اساسي مشروطه

روزنامه شرق، شنبه 15 مرداد 1390

 

مقدمه

جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران در پي برقراري حكومت قانون و مقيد كردن پادشاه مطلقه به محدوده اختيارات قانوني بود. آن فداكاري‌ها، جانفشاني‌ها، پايمردي‌ها و ايثارها كه ملت ايران در جاي جاي اين سرزمين ‌كردند، به خاطر به دست آوردن آزادي، برابري، قانون‌گرايي از سويي، و پايين‌ آوردن حاكم مطلق كشور از سرير قدرت استبدادي و خودكامه از سوي ديگر بود. تا پيش از پيروزي جنبش مشروطه – كه قانون اساسي تدوين و تصويب نشده بود – يعني در دوران پادشاهي قاجاريه، عمود خيمه قدرت ايران، يك فرد بود كه او را «قبله عالم»، «سايه خدا» و از هر نظر مبسوط‌اليد مي‌دانستند؛ فرمان او «فرمان يزدان» بود و امر او مطاع. او خود عين قانون بود، يعني هر چه فرمان مي‌داد، از امور قانون‌گذاري و اجرايي گرفته تا امور قضايي، بايد بدون چون و چرا اجرا مي‌شد. از رهگذر اين رويه بدوي و نابخردانه، چه جان‌ها كه ستانده نشده، چه كاشانه‌ها كه ويران نشد، چه فرصت‌ها كه از كف نرفت، چه سرمايه‌ها كه به تارج نرفت و چه ضربه‌ها كه به پيكر آزادي و استقلال ايران وارد نگرديد. شرح اين خون جگر را مي‌توان در صدها كتاب تاريخي، سفرنامه، يادداشت روزانه و شرح حال سراغ گرفت.(1)

به دنبال صدور فرمان مشروطيت در تاريخ 13 مرداد 1285 خورشيدي از سوي مظفرالدين شاه قاجار و به دنبال آن، متن «تكميل فرمان مشروطيت»، راه براي تدوين و تصويب قانون اساسي و متمم آن گشوده شد تا حاكم كشور – كه داراي اختيارات و قدرت مطلقه بود – در چارچوب قانون مقيد شود. بي‌ترديد، قانون اساسي، ميوه درخت مشروطه بود كه با خون پاكبازان روشن‌بين و آزاديخواه اين سرزمين آبياري گرديد. در آن زمان، فصل تازه‌اي در تاريخ ايران زمين ورق خورد و كاري كارستان صورت پذيرفت كه پشتوانه آن، تلاش های گسترده فكري در چارچوب صدها رساله، مقاله، ترجمه و گفت‌وگو ميان اهل نظر بود.

هدف اين نوشتار، كاوش در ابعاد تحديد قدرت پادشاه در قانون اساسي مشروطه و متمم آن است. مي‌خواهيم بدانيم حوزه اختيارات مطلقه پادشاه تا چه حدودي در قانون اساسي، مشروط و مقيد به قانون شد تا جا براي حقوق ملت و قواي سه گانه باز شود. اين مقاله مي‌كوشد به سه پرسش بنيادين به شرح زير پاسخ بدهد:

1. حدود اختيارات پادشاه در قانون اساسي مشروطه و متمم آن چيست؟

2. آيا پادشاه مشروطه در چارچوب قانون اساسي و متمم آن، «سلطنت» مي‌كند يا «حكومت»؟

3. آيا تغييرات در قانون اساسي مشروطه و متمم آن، موجب گسترش اختيارات پادشاه شد؟ اگر پاسخ مثبت است، تا چه حد اين اختيارات گسترش يافت؟

روش به كار گرفته شده در اين نوشتار، برپايه «تحليل مفهومي» و «ارزيابي انتقادي»(2) و همچنين استفاده از روش مقايسه‌اي است. نوشتار حاضر در دو بخش سامان مي‌يابد. در بخش نخست، حدود اختيارات پادشاه در قانون اساسي مشروطه و متمم آن مورد بحث قرار مي‌گيرد. در بخش دوم، تغييرات در قانون اساسي مشروطه و متمم آن و تاثیری که بر حدود اختیارات پادشاه نهاد، نشان داده خواهد شد. به اين ترتيب، پرسش‌هاي اول و دوم در بخش نخست و پرسش سوم در بخش دوم مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

 

بخش نخست. حدود اختيارات پادشاه در قانون اساسي مشروطه و متمم آن

اراده سياسي حكومت قاجاريه براي تغيير و اصلاحات ساختاري، زير تاثير فشار اجتماعي در گستره ملي پديد آمد. اين اراده سياسي در فرمان مشروطيت و فرمان تكميلي آن تبلور يافت. جالب است كه در اين فرمان، تغييرات سياسي، كاري تدريجي و در چارچوب اصلاحات است، نه انقلاب و زير و رو كردن همه چيز. در فرمان مشروطيت، در سه جا از واژه «اصلاحات»‌ استفاده شده است: 1) «اصلاحات مقتضیه به مرور در دواير دولتي و مملكتي به موقع اجرا گذاره شود.» 2) «در اصلاحاتي كه براي سعادت و خوشبختي ايران خواهد شد»، و 3) «مجلس شوراي ملي [….] كه نگهبان عدل ما است افتتاح و به اصلاحات لازم امور مملكت و اجراي قوانين شرع مقدس، شروع نمايد.(4) پيداست همانگونه كه از مفهوم «مشروطه» مستفاد مي‌شود، هدف جنبش آن بود كه حكومت مطلقه به حدود قانوني مشروط و محدود گردد، نه اين كه شيرازه امور با يك انقلاب از هم گسيخته شود و رژيم سياسي كشور از بنياد تغيير كند.

متن قانون اساسي در 51 اصل در تاريخ هشتم دي ماه 1285 خورشيدي (30 دسامبر 1906 ميلادي) به توشيخ مظفرالدين شاه و امضاي وليعهد و صدراعظم ميرزا نصرالله خان مشيرالدوله نائيني رسيد. پس از آن، متمم قانون اساسي به دليل اين كه قانون اساسي با «عجله و در فرصتي كوتاه» تنظيم شده بود و شامل «تمام مواد اساسي و ضروري» نمي‌شد، به درخواست ملت و با دستخط محمدعلي شاه تدوين گرديد. اين متمم در 107 اصل در پانزدهم مهر ماه 1286 خورشيدي در كاخ سلطنتي تهران به توشيخ محمدعلي شاه قاجار رسيد.(4) قانون اساسي، پس از مقدمه ای كوتاه، شامل دو عنوان، يعني «در تشكيل مجلس» و «در وظايف مجلس و حدود و حقوق آن» است، اما در 51 اصل ياد شده، بر حاكميت مردم، استقلال، حقوق مردم و امنیت نمايندگان ملت تاكيد شده است. در متمم قانون اساسي، در پي مقدمه، حقوق ملت، اعضاي مجلسين و سلطنت و هم‌چنين قواي سه گانه، نهاد قضايي، ماليه، قشون و انجمن‌هاي ايالتي، ولايتي درج گرديده است.

در اين بخش صرفا «حقوق سلطنت ايران» و آن اصول از قانون اساسي و متمم آن كه به اين موضوع مربوط مي‌شود، مورد بررسي قرار مي‌گيرد. اما پيش از آن، اشاره‌اي كوتاه در مورد چگونگي تدوين قانون اساسي و متمم آن، ضرورت دارد. قانون اساسي مشروطه از سوي شماري از دانشمندان و حقوق‌دانان برجسته ايراني نوشته شد كه در كميسيون «ترجمه و تدوين قوانين» گردآمده بودند. در اين كميسيون 15 مترجم، كار مي‌كردند. افزون بر كميسيون ياد شده، كميسيون ديگري با نام «عقلا و دانشمندان» نسبت به تدوين قانون اساسي اهتمام كردند.(5) بر اين اساس، توصيف قانون اساسي مشروطه به عنوان يك متن كهنه ترجمه شده – كه به قلم و زبان افرادي همچون جلال‌ آل‌احمد جاري شده و از القائات نادرست احمد فرديد است – و سپس كساني كه اهل خطابه و القاء مطالب غيردقيق به عامه مردم‌اند، آن را ندانسته تكرار كرده‌اند- ، به كلي عاري از حقيقت است. پيش از اين در پژوهشي راجع به جلال آل‌احمد به اين موضوع پرداخته‌ام كه شاید نقل چند سطر آن خالي از فايده نباشد: «معلوم نيست آل‌احمد از صفت «كهنه بودن» قانون اساسي، چه مفهومي در ذهن داشته است. در ايران، حكومت مطلقه و خودكامه فردي شاه، جاي خود را به حكومت مشروطه داده بود – كه در آن شاه بايد سلطنت كند و نه حكومت – و مجلس نمايندگان مردم، حقوق فردي و اجتماعي، دموكراسي نمايندگي، تفكيك قوا، آزادي‌هاي مدني و اصل عدم مغايرت با موازين شرع به رسميت شناخته شده بود، آيا كداميك از اين موارد، كهنه و كهنه‌پذير بوده است؟»(6)

در متن قانون اساسي مشروطه به جز اصل چهل و هشتم – كه در بخش دوم اين مقاله مورد بحث قرار خواهد گرفت -، چيز مهمي درباره پادشاه به چشم نمي‌خورد. در برابر، در متمم قانون اساسي، زير عنوان «حقوق سلطنت ايران»، اصول 35 تا 57 – يعني 23 اصل – به پادشاه اختصاص يافته است. در اصل 35، با ذكر اين عبارت كه: «سلطنت وديعه‌اي است كه به موهبت الهي از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده»، تصريح مي‌شود كه حاكميت از آن ملت است، يعني اين مردم‌اند كه شخصی را به عنوان پادشاه به «سلطنت» مي‌رسانند. بلافاصله در اصل 36 آمده است كه «سلطنت» مشروطه ايران از طرف ملت به رضاشاه تفويض مي‌شود. همچنين در اصل 36 به صراحت ذكر شده كه: «قواي مملكت ناشي از ملت است. طريقه استعمال آن قوا را قانون اساسي معين مي‌نمايند.» بر اين اساس، اين ملت ايران است كه اصل و منشا قدرت سياسي است و نه پادشاه. قدرت پادشاه – كه در چارچوب قانون تعريف شده - ادامه قدرت اصلي است كه در دست ملت است. با پيروزي جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران، پادشاه به عنوان قدرت‌مطلقه، محور اصلي زمامداري، عمود خيمه حكومت و عين قانون، به زير آمد و مقيد به قانون شد. فراتر از قانون كه هيچ، پادشاه مشروطه نه برابر قانون بلكه ذيل قانون قرار گرفت. در اينجا به اصولي از متمم قانون اساسي مي‌پردازم كه جايگاه پادشاه را ذيل قانون اساسي تعريف و تعيين مي‌كند:

1. در بند نخست اصل 37، در ارتباط با قوه مقننه، در مورد« سه منشاء حق انشاء قانون»، از پادشاه در كنار مجلس شوراي ملي و مجلس سنا ياد شده و اين تاكيد صورت گرفته است كه استقرار قانون موقوف به «عدم مخالفت با موازين شرعيه و تصويب مجلسين و توشيح به صحه همايوني، لكن وضع و تصويب قوانين راجعه به دخل و خرج مملكت، از مختصات مجلس شوراي‌ ملي است. شرح و تفسير قوانين، از وظايف مختصه مجلس شوراي ملي است.»

2. برابر اصل 34، «مذاكرات مجلس سنا در مدت انفصال مجلس شوراي ملي بي‌نتيجه است.» اين در حالي است كه از 60 نماينده مجلس سنا، 30 نماينده از سوي پادشاه منصوب مي‌شوند. بر اين اساس، اعتبار مذاكرات مجلس سنا موكول به برقراري مجلس شوراي ملي و فعاليت آن است؛ مجلسي كه برابر قانون، تمام نمايندگان آن از سوي مردم انتخاب مي‌شوند.

3. برپايه اصل 39، سلطنت پادشاه آنگاه قانونيت مي‌يابد كه پيش از تاجگذاري در مجلس شوراي ملي با حضور اعضاي مجلس شوراي ملي و مجلس سنا و هيات وزيران، سوگند ياد كند، در سوگندنامه آمده است كه پادشاه در حفظ استقلال ايران، حدود مملكت و حقوق ملت بكوشد و نگهبان قانون اساسي مشروطيت باشد و برابر آن سلطنت نمايد.

4. طبق اصل 43، «پادشاه نمي‌تواند بدون تصويب و رضاي مجلس شوراي ملي و مجلس سنا، متصدي امور مملكت ديگري شود.»

5. اصل 44 تصريح مي‌كند كه «پادشاه از مسووليت مبري است. وزراء دولت در هر گونه امور، مسوول مجلسين هستند.»

6. برابر اصل 45، «كليه قوانين و دستخط‌هاي پادشاه در امور مملكتي وقتي اجرا مي‌شود كه به امضاي وزير مسوول رسيده باشد و مسوول صحت مدلول آن فرمان و دسخط‌، همان وزير است.» اين اصل نشان مي‌دهد كه نقش پادشاه تشريفاتي است و وزيران، مسوول اجراي قوانين هستند.

7. اصل 49، «صدور فرامين و احكام براي اجراي قوانين» را از حقوق پادشاه مي‌داند، اما پادشاه هرگز نمي‌تواند «اجراي آن قوانين را تعويق يا توقيف» نمايند. اگر پادشاه در مورد امور مالي كشور تجديدنظري را لازم بداند، مي‌تواند براي رسيدگي به مجلس شوراي ملي ارجاع بدهد، اما در صورتي كه اين مجلس با اكثريت سه چهارم از حاضران، به نظر پيشين مجلس تائید گذارد، پادشاه نمي‌تواند در برابر مجلس ايستادگي كند. «اعليحضرت شاهنشاه قانون را توشيع خواهند فرمود.»

8. اصل 56 تصريح دارد كه: «مخارج و مصارف دستگاه سلطنتي بايد قانونا معين باشد.» چنين نيست كه شخص اول مملكت با يد مبسوطه در بودجه كشور و بيت‌المال دست ببرد، براي خود بردارد و به هر شخص يا نهاد هر چه مي‌خواهد ببخشد. او نيز حقوق‌بگير ملت و دولت است و مخارج و مصارفش حساب و كتاب دارد.

9. برابر اصل 59، «شاهزادگان طبقه اول يعني پسر و برادر و عموي پادشاه عصر نمي‌توانند به وزارت منتخب شوند.»؛ يعني دست كم در سمت وزارت، فاميل سالاري براي بستگان نزديك پادشاه، منع قانوني دارد.

10. برپايه اصل 64، هرگاه وزرا «احكام شفاهي يا كتبي پادشاه» را مستمسك قرار دهند، نمي‌توانند از خودشان سلب مسووليت كنند. به عبارت ديگر، آنان بايد تابع قانون باشند، نه احكام و دستورات پادشاه.

11. نقش پادشاه در امور قضايي تشريفاتي است، زيرا طبق اصل 80، پادشاه روسا و اعضاي محاكم عدليه را، آنگاه كه وفق قانون عدليه انتخاب شدند، به موجب فرماني «منصوب» مي‌كند. همچنين، اگر چه برابر اصل 83 تعیین مدعي عموم (دادستان) به عهده پادشاه است، اما بايد به «تصويب حاكم شرع» رسيده باشد.

ساير اصول متمم قانون اساسي در مورد حقوق پادشاه، يعني اصول 46، 47، 48، 50، 51 و 55 در برگيرنده امور تشريفاتي، ديوانسالارانه يا نظامي است؛ مانند فرمان عزل و نصب وزرا، اعطاء درجات و نشان‌ها، انتخاب ماموران عاليرتبه دولتي و خارجه (كه با تصويب وزير مسوول انجام مي‌شود)، فرماندهي كل قواي نظامي، اعلان جنگ و عقد صلح، و ضرب سكه. همچنين، برابر اصول 52 و 53، عهدنامه‌هايي كه طبق اصل 24 قانون اساسي استتار آنها لازم است، نبايد فصول مخفيه آن، مبطل فصول آشكار آن عهدنامه باشد. اصل 54 نيز به پادشاه اختيار مي‌دهد كه امر به تشكيل اجلاس فوق‌العاده مجلس شوراي ملي و مجلس سنا نمايد. سرانجام، اصل 57 متمم قانون اساسي به عنوان واپسين اصل بخش «حقوق سلطنت ايران»، موضوعي بسيار اساسي و با اهميت را مورد تاكيد قرار مي‌دهد كه ناظر به محدود كردن قدرت پادشاه در چارچوب قانون اساسي و متمم آن است. اين اصل به طور شفاف و روش، با فروپیچدن دست و پای پادشاه در گلیم قانون، مي‌گويد: «اختيارات و اقتدارات سلطنتي، فقط همان است كه در قوانين مشروطيت حاضر تصريح شده.»

موارد يادشده آشكارا نشان مي‌دهد كه برابر متمم قانون اساسي مشروطه، پادشاه بايد پيرو قانون باشد. چنين شخصي به هيچ‌وجه داراي اختيارات مطلقه نيست. او بايد از خودكامگي و استبداد دوري گزيند و سلطنت كند و نه حكومت. در اين چارچوب، پادشاه نماد قدرت سياسي و مظهر وحدت ملي است، درحالي كه كار قانون‌گذاري با مجلس شوراي ملي است، كار اجرايي در دست دولت است، امور قضايي به صورت خودبنيان اداره مي‌شود، و قانون اساسي و متمم آن به گونه‌اي تدوين و صورت‌بندي شده است كه زيرمجموعه مقام سلطنت قرار نمي‌گيرد و كار خود را مي‌كند. درواقع، پادشاه فقط مي‌تواند در فضاي قانون اساسي تنفس كند. مشروط‌كردن قدرت پادشاه به قيد و شرط قانون، از مطالبات اصلي مردم ايران در جنبش مشروطه خواهي بود. مردم قيام كردند كه پادشاه محور همه نيروها و فرمانرواي كل كشور نباشد؛ چراكه زيان‌هاي استبداد فردي را در امور داخلي و سياست خارجي به چشم خود ديده بودند و با گوشت و پوست و استخوان خود احساس كرده بودند. مردم مي‌خواستند قانونْ ‌محور گردش امور كشور باشد نه فرمان‌هاي پادشاه، قانونْ فصل‌الخطاب باشد نه پادشاه، هيچ مقامي برابر يا مافوق قانون نباشد، بلكه همه مقامات و ازجمله پادشاه ذيل و تابع قانون باشند. سرانجام اين رويداد فرخنده جامه‌عمل به خود پوشيد و در متن قانون اساسي و متمم آن، به استبداد مطلقه فردي و خودكامگي پادشاه، نقطه پايان نهاده شد.

ممكن است برخي بگويند آنچه در عمل در عرصه سياسي ايران پيش آمد، زيرپانهادن قانون اساسي مشروطه از سوي محمدعلي شاه قاجار، رضاشاه و محمدرضاشاه پهلوي بود. بار ديگر، استبداد قاجاريه بازتوليد شد و آرام آرام پادشاه به محور اصلي قدرت و عمود خيمه حكومت تبديل گرديد. در ارزيابي اين موضوع، توجه جدي به دو مطلب، ضروري و واجد اهميت است. نخست اينكه نيل به قانون‌گرايي، حكومت قانون، دموكراسي و آزادي، كارهايي تدريجي و فرايندي درازمدت است. جنبش مشروطه خوادمي مردم ايران به حكومت مطلقه، خودكامگي و «چه فرمان يزدان، چه فرمان شاه»، با فداكاري، ازخودگذشتگي، ايثارگري و شهادت‌طلبي، با صداي بلند «نه» گفت و آنچه مي‌خواست در قانون اساسي مشروطه و متمم آن ثبت و ضبط كرد. اجراي اين قانون در كشوري فقير، عقب مانده، استعمارزده و درافتاده در هاویه فساد و خشونت و فريب و دروغ و جزمیت و خرافه، كاري به غايت دشوار و مستلزم زمان و فرصت طولاني است. درواقع، قانون اساسي مشروطه، راهنماي عمل حكومت و مردم بود. اما از ياد نبريم كه از سويي استبداد مزمن تا مغز استخوان اصناف و اشخاص و ارباب قدرت و مكنت و دين نفوذ كرده بود، از سوي ديگر، اكثريت قريب به اتفاق مردم حتي سواد خواندن و نوشتن نداشتند و در تنگدستي و عقب‌افتادگي و فقدان آگاهي از كشور خود و جهان آن روز به سر مي‌بردند. خلاصه اينكه قانون اساسي خوب، يك مقوله است و اجراي درست و كامل آن مقوله‌اي ديگر. اين دو را نبايد با همديگر خلط كرد.

مطلب دوم اين است كه قانون اساسي به گونه‌اي تدوين شده بود كه راه استبداد و حكومت مطلقه فردي را سد مي‌كرد. اختيارات مردم – كه در قواي سه‌گانه تبلور مي‌يافت – گسترده بود، اما اختيارات پادشاه محدود. شاه سلطنت مي‌كرد و ملت، حكومت. حال اگر پادشاه از حدود قانوني خويش فراتر مي‌رفت، مردم با ميزان قانون اساسي، زياده‌خواهي و استبداد او را توزين و تعيين مي‌كردند. مي‌گفتند پادشاه قانون اساسي را زير پا گذاشته و در اين يا آن مورد، از حدود اختيارات قانوني خود تجاوز كرده است. به سخن ديگر، قانون اساسي، خودكامگي پادشاه يا هر مقام ديگري را امضا و تاكيد نمي‌كرد. همه مي‌گفتند، اينجا و آنجا، حاكمان از قانون اساسي و متمم آن و ساير قوانين موضوعه عدول كرده‌اند و اين كاري نادرست، غيرقانوني، غيراخلاقي و تجاوز آشكار به حقوق مردم تلقي مي‌شد. مردم براي به چالش‌كشيدن حاكمان و شخص پادشاه حجت داشتند. حجت آنان قانون اساسي بود. اما حاكمان در موضع انفعال، مجبور بودند به توجيه و عذر و بهانه متوسل شوند، يا  با زبان زور با مردم سخن بگويند. همه اين ها، به مشروعيت و كارآمدي حاكمان  به زيرسوال رفته، آسيب مي‌رساند. كار بزرگي كه جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران كرد محو استبداد فردي نبود، قانونمندكردن حكومت بود و مشروط‌كردن قدرت مطلقه پادشاه. در قانون اساسي مشروطه، قدرت مطلقه، متمركز و تماميت‌خواهي كه به هيچ‌كس پاسخگو نبود و هرچه مي‌خواست مي‌كرد، در گستره قواي سه‌گانه، نهادهاي مدني و آزادي‌هاي اساسي منتشر و پراكنده شد و عمود خیمه اسبتداد مطلقه فردي فرو ريخت.

تا اينجا با ترسيم خطوط كلي اختيارات پادشاه در قانون اساسي مشروطه و متمم آن، نشان دادم كه اختيارات شاه محدود به چارچوب قانون، در مواردي تشريفاتي و در همه حال ذيل قانون اساسي قرار داشت. اكنون به بخش دوم اين مقاله مي‌پردازم تا چگونگی بازنگري و ايجاد تغييرات در قانون اساسي مشروطه و تاثير آن بر اختيارات مقام سلطنت دانسته شود.

 

بخش دوم. تغييرات در قانون اساسي مشروطه و متمم آن و تاثيري كه بر حدود اختيارات پادشاه نهاد

قانون اساسي مشروطه و متمم آن پنج‌بار با تشكيل مجلس موسسان مورد بازنگري و تغيير قرار گرفت. اين موارد را به تفكيك اما به شكل فشرده مرور می کنیم تا ارزيابي ميزان تاثيرات آن بر قانون اساسي در فصل اختيارات پادشاه ميسر شود:

1. در سال 1387 اصول 4 و 5 و 6 و 49 قانون اساسي دستخوش تغيير گرديد. اين تغييرها درمورد تعداد انتخاب‌شوندگان، مدت دوره نمايندگي مجلس، حق تشكيل مجلس از سوي برگزيدگان تهران و گشايش مجلس با حضور برگزيدگان تهران بود.

2. در سال 1304 اصول 36 و 37 و 38 و 40 متمم قانون اساسي مورد بازنگري قرار گرفت. بر اين اساس، سلطنت مشروطه به رضاشاه پهلوي تفويض گرديد، مقرر شد كه ولايتعهد با پسر بزرگتر پادشاه و از مادري ايراني‌الاصل باشد و از خانواده قاجار نباشد، سن 20سالگي براي تصدي امور سلطنت توسط وليعهد تعيين گرديد و اصل 40 به وضع خود باقي ماند.

3. در سال 1328 در اصل 48 قانون اساسي تجديدنظر شد و يك اصل به متمم قانون اساسي اضافه گرديد. اصل 48 به اين نحو تغيير يافت كه پادشاه «مي‌تواند هريك از مجلس شوراي ملي و مجلس سنا را جداگانه يا  هر دو مجلس را در آن واحد منحل نمايد.»

اصل الحاقي به متمم قانون اساسي از اين قرار بود كه هرگاه «مجلس شوراي ملي و مجلس سنا، به‌طور مستقل يا به پيشنهاد دولت، لزوم تجديدنظر در يك يا چند اصل معين از قانون اساسي يا متمم آن را به اكثريت دو ثلث كليه اعضاء خود تصويب نمايند» و پادشاه نيز نظر مجلسين را تاييد كند، فرمان تشكيل مجلس موسسان صادر مي‌شود.

4. در سال 1336 اصول 4 و 5  و 6 و 7 و 8 قانون اساسي و اصل 49 متمم آن مورد بازنگري قرار گرفت. اين بازنگري شامل تعداد نمايندگان پايتخت و شهرستان‌ها، دوره نمايندگي، تشكيل مجلس شوراي ملي پس از حضور دوسوم نمايندگان و اخذ راي در مجلس شوراي ملي با حضور بيش از نصف نمايندگان حاضر در مركز بود. اصل 8 به قدرت خود باقي ماند. در اصل تجديدنظر شده 49 متمم قانون اساسي، عبارت «صدور فرامين و احكام براي اجراي قوانين از حقوق پادشاه است، بدون اينكه هرگز اجراي آن قوانين را تعويق يا توقيف نمايند» باقي ماند، اما اين محور افزوده شد كه هرگاه پادشاه تجديدنظر در قوانين مالي را لازم بداند، اما مجلس با سه چهارم آراء نظر سابق خود را تاييد كند، شاه قانون را توشيح مي‌كند، يعني نظر او پذيرفته نمي‌شود.

5. در سال 1346 اصول 38 و 41 و 42 مورد بازنگري قرار گرفت. اين اصول در مورد تعيين نايب‌السلطنه تا رسيدن وليعهد به سن 20 سالگي، انتخاب نايب‌السلطنه پس از درگذشت پادشاه و به تعويق‌نيفتادن نشست مشترك دو مجلس بيش از 10 روز، پس از برگزيدن نايب‌السلطنه بود.

چنان كه اصول بازنگري شده قانون اساسي مشروطه و متمم آن نشان مي‌دهد، به جز اصل 48 قانون اساسي، در ديگر اصول كه در پنج نوبت بازنگري از سال 1287 تا 1346 يعني به مدت 59 سال روي داد، تغييرات معني‌دار و مهمي كه به حدود اختيارات مقام سلطنت بيافزايد ديده نمي‌شد. بنابراين، چرايي و چگونگي بازنگري در اصل 48 را مورد بررسي قرار مي‌دهم.

اسناد تاريخي نشان مي‌دهد كه تغيير اصل 48 قانون اساسي مشروطه به تصميم محمدرضا شاه پهلوي بوده است. محمد ساعد نخست‌وزير وقت، در نامه‌اي به شاه به حضور وي در مجلس شوراي ملي در جلسه چهارم اسفند 1327 اشاره مي‌كند كه در آن شاه تصميم خود را  «مشعر بر دعوت و تشكيل مجلس موسسان براي تكميل قانون اساسي و متمم آن» اعلام مي‌دارد. شاه در تاريخ نهم اسفند همان سال، فرمان تشكيل مجلس موسسان را صادر مي‌كند. اين مجلس در اول ارديبهشت 1327 با خطابه پادشاه گشايش مي‌يابد.(7) شاه در اين خطابه، از «آشفتگي اوضاع و اختلال عجيب امور كه گاهي رنگ افراط و زماني جنبه تفريط داشته» شكوه مي‌كند و علت‌العلل بروز اين معايب را «عدم رعايت اصل تعادل قواي ثلاثه كشور» مي‌داند و دوبار بر اين موضوع تاكيد مي‌گذارد. شاه مي‌افزايد: «درنتيجه اين عدم توازن، هيچ‌وقت قوه مجريه نتوانسته است كه به اتكاء به قوه مقننه عمر و دوامي داشته و اوقات گرانبهاي كشور را صرف اصلاح امور عامه نمايد، چنانكه قوه مقننه هم نتوانسته است كه به وظيفه اصلي خود قيام كرده بودجه كشور را در مواقعي كه طبق قانون اساسي مقرر است، تصويب و نظارت كامل خود را در دخل و خرج مملكت اعمال و لوايح مفيدي را كه از طرف دولت پيشنهاد مي‌گردد، تصويب نمايد.»(8)

ابراهيم حكيمي (حكيم‌الملك) به عنوان رياست سني مجلس موسسان، در نخستين جلسه به «بليه‌اي بزرگ» اشاره مي‌كند كه مراد از آن تيراندازي ناصر حسين فخرآرايي به شاه در پانزدهم بهمن 1327 هنگام ديدار او از دانشگاه تهران است. حكيمي مي‌افزايد: «بر آقايان محترم و بلكه جهانيان با بصر پوشيده نيست كه در هفت سال و نيم اخير چه حوادثي هولناك براي خانواده اصيل ملت ايران رخ داده و چه ماجراهاي سهمناكي بر مملكت ما گذشت.»(9)

سيد محمد صادق طباطبايي رييس منتخب مجلس موسسان نيز مي‌گويد: «اوضاع اجتماعي ما نسبت به زمان تدوين قانون اساسي تحول يافته و از نظر مصلحت مملكت در حفظ تعادل قواي ثلاثه حكومت دموكراسي، بر حسب تقاضاي دولت در پيشگاه همايوني و تاكيد مجلس شوراي ملي و انتخاب نمايندگان مجلس موسسان، اكنون اين وظيفه مهم به عهده اين هيات محول شده و بر ما لازم است از جريانات نامطلوب گذشته پند گرفته وظايف وجداني خود را انجام دهيم...»(10)

سرانجام در آخرين نشست مجلس موسسان، ساعد نخست‌وزير مي‌گويد: «عمل اين مجلس محترم و تجديدنظر در اصولي از قانون اساسي كه منظور نظر اعليحضرت همايون شاهنشاهي و متضمن مصلحت ملت بود، نتايج بزرگ و برجسته‌اي براي كشور خواهد داشت [...] بايد دانست اصل جديد 48 قانون اساسي كه تنظيم و تصويب شده است،  برخلاف سابق، طبق اصولي است كه در همين مورد در كشورهاي بزرگ جهان معمول است...»(11) رييس مجلس موسسان در پايان، علل و موجبات تشكيل اين مجلس را به شرح زير بيان مي‌كند:

«1. فقدان طريقي در قانون اساسي براي ترميم و تكميل آن.

2. عدم انتظام در اوضاع انتخابي و دوري مردم و مجلس از يكديگر.

3. ضعف قواي مجريه و عدم تقويت مجلس و مردم از آن قوا و ناتواني آن در انجام وظايف صحيح و حقيقي خود.

4. ضعف قوه حاكم و فقدان مركزيت قطعي در امور اجراييه و بالاخره ظهور هرج و مرج و اختلال در كليه امور مملكت»(12)

چنان كه گذشت در اصل 48 قانون اساسي اختيار انحلال هم‌زمان يا  جداگانه مجلس شوراي ملي و مجلس سنا به شاه واگذار شد. در ادامه اين اصل آمده است كه پادشاه بايد در فرمان انحلال، علت انحلال را ذكر كند و امر به تجديد انتخابات نيز بشود و مجلس يا مجلسين جديد را نمي‌توان بار ديگر به همان علت منحل كرد. ادامه اصل 48 در مورد ساز و كار حل مشكل ميان مجلس شوراي ملي و مجلس سنا است، هنگامي كه با عدم توافق ميان دو مجلس در مورد طرح يا لايحه قانوني، كميسيون مختلط تشكيل مي‌شود. درصورت دست‌نيافتن به توافق، مورد اختلاف به شاه منعكس مي‌شود. اگر شاه نظر مجلس شوراي ملي را تاييد كرد، به اجرا درمي‌‌آيد؛ در غير اين‌صورت، موضوع تا شش ماه مسكوت مي‌ماند و سپس به صورت طرح يا  لايحه جديد در يكي از مجلسين مطرح مي‌شود.

اصل منسوخه 48 فاقد جمله‌اي است كه پيش از اين در مورد اختيار انحلال هريك از مجلس شوراي ملي و مجلس سنا، جداگانه يا  به‌طور همزمان، به پادشاه داده شده است. ادامه اصل منسوخه 48 با اصل جديد شباهت‌هايي در مورد حل اختلاف ميان دو مجلس دارد.(13)

از چهار علتي كه رييس مجلس موسسان در مورد برپايي اين مجلس در سال 1328 ذكر مي‌كند، موارد سوم و چهارم درمورد تغيير اصل 48 قانون اساسي مشروطه است. فحواي كلام رييس مجلس موسسان – تا آنجا كه اين قلم مي‌فهمد- تمركز قدرت سياسي در دست پادشاه است، زيرا او از «ضعف قواي مجريه» و «ناتواني آن در انجام وظايف صحيح و حقيقي خود» و «فقدان مركزيت قطعي در امور اجراييه» و «ظهور هرج و مرج و اختلال در كليه امور مملكت» سخن مي‌راند.

 

با دادن اختيار انحلال مجلس شوراي ملي و مجلس سنا، جداگانه يا بطور همزمان به شاه، در عمل قوه مقننه به شاه سپرده مي‌شود تا با يك دستخط، بودن و نبودن آنها را به اراده شخص خويش رقم بزند. بدين سان، استقلال راي ملت و استقلال دو مجلس به عنوان گرانیگاه حاكميت مردم از ميان مي‌رود و شاه، پا را از گليم سلطنت دراز مي‌كند و قلمرو حاكميت مردم و نيروي قانونگذاري و همچنين نظارت به امور كشور را اشغال مي‌كند. اگر مجلس را بنيان مشروطيت بدانيم، با سپردن اختيار تام به شاه در برچيدن مجلسين، مشروطيت تعطيل مي‌شود؛ چرا كه اساس شكل‌گيري قدرت و مظهر  حاكميت مردم و پدیدآوردن و هم چنين مشروعيت بخشیدن به ساختارهاي نظام سياسي، همه و همه از مجلس سرچشمه مي‌گيرد. بدين سان، با تصويب اصل 48، اصل هفتم قانون اساسي آشكارا نقض مي‌شود كه بر پايه آن «اساس مشروطيت جزاً و كلاً تعطيل‌بردار نيست.» روشن است كه اين دست‌اندازي جفاكارانه به قانون اساسي مشروطه و خروج شاه از مقام سلطنت به جايگاه حكومت، كاري نادرست، خسارت ‌بار و ويرانگر ملك و ملت بود. افزون بر شخص محمدرضا پهلوي، تمام سياست‌پيشگان و اشخاصي كه با نام نماينده، اين بدعت غيرقانوني را نهادند، براي هميشه در برابر ملت ايران مسوول، گناهكار، جفاپيشه و سرافكنده خواهند بود. دريغا كه در پادشاهي‌هاي كشورهاي دموكراتيك، همانند بريتانيا، سوئد، نروژ، دانمارك و هلند، در همان زمان تا روزگار ما، شاهان در مقام سلطنت و به عنوان مظهر وحدت ملي باقي ماندند و حتي از اختيارات بسيار اندك و محدود خويش استفاده نكردند و نمي‌كنند، اما در ايران پس از سپري شدن 23سال از جنبش مشروطه، به جاي آنكه به تدريج شاه از اختيارات قانوني  خود كمتر استفاده كند و بيش از پيش ميدان را به حاكميت مردم بسپارد، با حركتي واپسگرايانه به بازتوليد استبداد اقدام كرد و كشور را به دورانی بدتر از استبداد قاجار بازگردانيد. بدين‌سان، تمركز قدرت پادشاه و تماميت‌گرايي، همراه با حمايت و مداحي درباريان فاسد و عناصر مزدور و خودفروخته، عرصه را براي آزادي، حقوق ملت و دموكراسي تنگ كرد. اين رخداد ناميمون نشان داد كه جامعه ايران استعداد عجيبي در چرخش به سمت و سوي استبداد و حكومت مطلقه فردي دارد. هر گاه دو راه در ايران گشوده شود كه يكي به آزادي و برابري و دموكراسي و حكومت قانوني منتهي شود و ديگري به انقياد و خودكامگي و خفقان و نقض حقوق بشر، جماعت‌هايي سر از پا نشناخته و بي‌قرار و شيفته، با حرص و ولع در صف استبداديان قرار مي‌گيرند و حتي شادي و شعف خويش را از اين گزينه عقب‌مانده و ارتجاعي پنهان نمي‌كنند. اين وضع آشکارا نشان مي‌دهد كه انواع و اصناف استبداد تا چه مايه در كالبد ايرانی، نفوذ و جا خوش كرده است.

در هر حال، اگرچه برپايي مجلس موسسان در پنج نوبت به جز اصل 48 قانون اساسي، تغيير مهم ديگري در پي نداشت و اغلب ناظر به موارد اداري و بروكراتيك بود اما همين تغييرْ ضربه‌اي كاري به اساس مشروطيت وارد آورد و بار ديگر استبداد با ظاهر قانوني بازتوليد شد. دست‌اندازي پادشاه به حريم آراء ملت و نهاد قانونگذاري شورا و سنا، درواقع يورش خردستيزانه و راهزنانه به ميراث گرانسنگ جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران بود.

مردم خواسته بودند كه پادشاه سلطنت كند و نه حكومت. از اين‌رو سنت قجري را پيروزمندانه شكستند كه در آن، پادشاه هم قانون‌گذار بود، هم مجري قانون، هم قاضي‌القضات، هم فرمانده قشون و هم فصل‌الخطاب درست و نادرست اخلاق و دين و دانش و فرهنگ و سنت، و داور نهايي درباره همه چيز و همه کس و در همه جا. پدران مشروطه‌طلب و آزاد‌ي‌خواه ما با آگاهي و تدبير و آينده‌نگري، دست و پاي پادشاه را در پوست گردوي قانون فرو برده بودند، با اين اميد كه او نماد مهر و خرد و همبستگي باشد نه مظهر قهر و سفاهت و تفرقه. در هر حال جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران كار خود را كرد و مسووليت تاريخي خود را با سربلندي به انجام رسانيد تا ايرانْ آزاد، قانونمند و آباد شود. تداوم اين جنبش بيداري، آگاهي و آزادي، بسط و گسترش دمکراسی، مراعات حقوق بشر ، ارتقاء برابری و استقلال می باید بود.  مشروطه‌طلبان راه دشوار آزادي را براي ما هموار كردند؛ راه درشتي كه از كوره‌راه‌هاي پر پيچ و خم تاريخ استبداد ايراني گذر كرده بود و به دوران قاجارها رسيده بود. ترديدي نيست كه تداوم ميراث مبارك مشروطه‌خواهي، گشودن فضاهاي بيشتر به سوي تكثرگرايي، آزادي، برابري، دموكراسي، مدارا و حكومت قانون بر مدار حاكميت مردم است. بدین گونه است كه سياست به اخلاق نزديك مي‌شود، حكومت قانون جاي حكومت مطلقه فردي را مي‌گيرد، و مردم مي‌توانند آزاد، دين‌دار و ميهن‌دوست، در كنار هم با روابط برابر انساني زندگي كنند.

 

نتيجه‌گيري

گوهر اصلي جنبش مشروطه‌خواهي مردم ايران در قانون اساسي و متمم آن تبلور يافت تا قدرت سياسي زير فرمان قانون درآيد و ساختارهاي حكومتي در انجام وظايف خود برابر قانون رفتار كنند. قانون اساسي حدود اختيارات پادشاه را تعيين كرد تا شاه در چارچوب آن سلطنت كند و حكومت به نمايندگان برگزيده خويش سپرده شود. دو مجلس شوراي ملي و سنا گرانيگاه قدرت سياسي و مظهر حاكميت مردم شناخته شدند تا دولت وفق قانون و تحت نظارت نمايندگان مردم، وظايف اجرايي خود را به انجام رساند. در قانون اساسي مشروطه و متمم آن، ديگر از پادشاه به عنوان فردي خودكامه، تماميت‌گرا، داراي قدرت مطلقه، برابر يا مافوق قانون و داراي  يد مبسوطه خبري نيست و او نه «سايه خدا» است، نه «قبله عالم» نه «نادره دوران» و نه «جان جهان». او فقط پادشاه است به عنوان نماد قدرت سياسي و وحدت ملي كه به طور كامل ذيل قانون قرار دارد.

پدران ما به عنوان بنيانگذاران جنبش مشروطه‌خواهي و تدوين‌كنندگان قانون اساسي، 105 سال پيش – يعني در سال 1285 هجري خورشيدي- ايرانيان را صاحب قانون اساسي كردند؛ قانونی كه بسيار پيشرفته بود و با دقتي مثال‌زدني ديو ترسناك استبداد را در بند قانون زنداني كرد و عرصه كشور را براي حاكميت ملي، آزادي، برابري، استقلال و دموكراسي گشود. در بازنگري‌هاي پنج‌گانه‌اي كه با تشكيل مجلس موسسان در قانون اساسي و متمم آن به عمل آمده – يعني در مدت 59 سال- تغيير اصل 48 قانون اساسي كه اختيار انحلال همزمان و يا جداگانه مجلسين را به شاه واگذار كرد، به حوزه اختيارات محمدرضا شاه پهلوي افزود. اين تغيير در قانون اساسي كاري نابخردانه، نسنجيده و بسيار پرهزينه براي مردم، كشور و حتي شخص شاه بود، چرا كه به استبداد مطلقه فردي و نظام قيموميت سياسي، شكل و شمايل قانوني داد و فرآيند قانون‌گرايي و دموكراسي در ايران پس از جنبش مشروطه خواهي را در تنگنا قرار داد و به نحوي راه را براي دست‌اندازي‌هاي بعدی به حقوق ملت هموار كرد.

از ياد نبريم كه 105 سال پيش، در قانون اساسي مشروطه و متمم آن، نهاد يا شخصي كه داراي قدرت مطلقه فردي باشد وجود نداشت. مردم طعم تلخ استبداد دوران قاجاريه را چشيده بودند و ستمگري و خشونت و بي‌قانوني استبداد را با همه وجود خويش لمس كرده بودند. از اين رو، قانوني نهادند كه در آن بستري براي رشد خودكامگي و استبداد فردي – از هر نوع- فراهم نشود. ما همواره از جنش مشروطه ايران و قانون اساسي آن كه ميراث مبارك و گرانسنگ پدران غيور، روشن‌بين و با ايمان‌مان است، درس گرفته‌ايم و بايد دلیرانه، فروتنانه و همدلانه با آن تجديد عهد كنيم.

 

 

پي‌نوشت‌ها

1. در باره بي‌قانوني، فساد، خشونت، خودكامگي و نقض گسترده و آشكار حقوق اساسي مردم در دوران پيش از مشروطه، می توانید به منابع زير مراجعه كنيد:

ساموئل گرين ويلر بنجامين، ايران و ايرانيان، خاطرات و سفرنامه، به اهتمام رحيم رضازاده ملك، تهران، نشر گلبانگ، 1363.

جرج ن. كرزن، ايران و قضیه ايران، ترجمه غ. وحيد مازندراني، تهران، انتشارات علمي و فرهنگي، 1362، جلد اول.

كارلا سرنا، سفرنامه مادام كارلا سرنا، آدم‌ها و آيين‌ها در ايران، ترجمه علي‌اصغر سعيدي، تهران، زوار، 1362.

آدريان هي‌تيه، يادداشت‌هاي سياسي كنت دوگوبينو، ترجمه عبدالرضا هوشنگ‌مهدوي، تهران، انتشارات جويا، 1370.

2- سيدعلي محمودي، «در ماهيت فلسفه سياست»، عدالت و آزادي، تهران نشر انديشه، معاصر، 1376. «پيشگفتار، برآمدن فلسفه سياسي كانت: پاسخي نو به چالش‌ها تازه»، فلسفه سياسي كانت، انديشه سياسي در گستره فلسفه نظري و فلسفه اخلاق، تهران، نشر نگاه معاصر، 13، چاپ دوم.

3- عطاالله فرهنگ قهرماني، قانون اساسي، اصلاحات و سير تكامل آن، تهران ، چاپخانه مجلس شوراي ملي، 1356، صص 6-5.

4- همان، صص 12 و 15.

5- فريدون آدميت، آشفتگي در فكر تاريخي، [بي‌جا]، [بي‌نا]، 1360، ص 5.

6- سيدعلي محمودي، «آل‌احمد، مشروطه، روشنفكري و دموكراسي»، آيين، شماره ششم، اسفند 1385.

7- عطاالله فرهنگ قهرماني، پيشين، صص 47-45.

8- همان، ص 48.

9- همان، ص 50.

10- همان، صص 52-51.

11- همان، ص 54.

12- همان، صص 56-55.

13- همان، صص 60-59. 

---